Nel 2020 in Italia nel settore Ict sono state avviate 14.142 procedure di affidamento di importo pari a superiore a 40 mila euro, per un valore complessivo di 9,2 miliardi di euro. Si tratta di una crescita dell’1,4% come numero di gare e del 10% come valore complessivo rispetto al 2019. È quanto emerge il dal primo studio “Il Procurement Pubblico del Digitale”, realizzato da Anitec Assinform e Promo PA, Fondazione impegnata per la riforma e l’innovazione della Pubblica Amministrazione.
L’osservazione della serie storica, sia quella realizzata sul perimetro più ampio di Anitec-Assinform, sia quella sul perimetro più ristretto della Corte dei Conti, evidenzia un trend in crescita progressiva dal 2016 come numero di procedure e un andamento irregolare degli importi con un picco nel 2018 (quasi 10 miliardi di valore complessivo), un calo nel 2019 e una netta ripresa nell’anno della pandemia.
“La digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni è una delle tre componenti della Missione n. 1 del Pnrr, che avrà un ruolo chiave per la competitività e per agganciare una crescita strutturale del sistema Paese – commenta il presidente di Anitec Assinfom, Marco Gay – In particolare, agli interventi in materia di digitalizzazione della PA è destinata la maggior parte delle risorse pari a 9,75 miliardi di euro. Siamo dinanzi a un’opportunità storica per il nostro Paese ed è necessario che la PA possa acquisire servizi, prodotti e ripensare i processi sfruttando al meglio le opportunità che offre il mercato. Dobbiamo, anche in questo campo, puntare su una maggiore collaborazione pubblico-privato sapendo che il mercato può supportare la PA nelle scelte di investimento e di progettazione dei propri fabbisogni. Intervenire sulle regole del public procurement Ict può essere determinante, una vera chiave di volta se vogliamo che il digitale entri a pieno titolo nella PA, cambiandone i processi e migliorare così prestazioni e servizi a cittadini e imprese. Non dobbiamo, infine, dimenticare il ruolo chiave che la domanda pubblica può giocare nello stimolare le imprese e il mercato a dare risposte sempre più innovative, quale elemento di una più ampia strategia di politica industriale”.
I problemi del procurement Ict nella Pubblica Amministrazione
Dall’analisi di Anitec-Assinform sono emerse alcune criticità e problematiche principali dello stato attuale del procurement pubblico del digitale analoghe a quelle dell’intero mercato dei contratti pubblici.
Nello specifico da queste interviste è emersa una sostanziale condivisione sulle problematiche principali dello stato attuale del procurement pubblico del digitale, che vanno dalla richiesta di una maggiore flessibilità in fase di ricognizione dei fabbisogni e programmazione degli acquisti, alla realizzazione di una banca dati unica delle pubbliche amministrazioni per la fase di affidamento. Quanto alla fase di esecuzione dei contratti, si evidenzia una mancanza di cultura e competenze di project management nella PA, che possano consentire alle stazioni appaltanti di mantenere il controllo sui progetti e la gestione dei contenziosi, aggravata dai tempi della giustizia.
La Governance del procurement Ict
Nel Rapporto inoltre viene evidenziata la necessità di definire nell’ambito della riforma del Codice dei contratti pubblici una disciplina specifica per l’Ict.
Inoltre, viene sottolineata la necessità di creare una Centrale unica di committenza sull’Ict specializzata che potrebbe nascere dal potenziamento della struttura dedicata attualmente esistente in Consip dalla creazione di un nuovo soggetto.
L’innalzamento della soglia degli affidamenti diretti nel settore Ict prevista dall’art. 53 è apprezzato da tutti i partecipanti all’intervista poiché per la prima volta riconosce le specificità e le peculiarità del settore Ict nel sistema degli appalti pubblici, anche se aspetti legati al triplo regime regolatorio e al rapporto tra regime derogatorio e regime ordinario destano ancora qualche preoccupazione. Per Startup e Pmi innovative Ict viene enfatizzata la necessità di valorizzare nel Codice questa tipologia di aziende. Molto sentita è la necessita di un rafforzamento della qualificazione delle stazioni appaltanti con specializzazione Ict. Infine, viene rilevata l’urgenza di qualificare gli operatori economici attraverso un sistema di rating dei fornitori.
Il Procurement del digitale nella PA visto dai partner tecnologici
I partner tecnologici chiedono un maggior coordinamento tra le amministrazioni centrali e regioni/territori per i progetti di digitalizzazione; l’inserimento di una voce di bilancio dedicata per l’Ict nei piani di spesa degli enti, sia per agevolare la programmazione che per monitorare i livelli di spesa; la necessità di rendere più “aperte al mercato” le procedure associate agli accordi quadro, per garantire la concorrenza e l’accesso a soluzioni tecnologiche sempre più aggiornate; la richiesta di rafforzamento della qualificazione delle stazioni appaltanti affinché siano in grado formulare al meglio i fabbisogni e valutare più correttamente, “in ottica di processo”, i benefici attesi dalle soluzioni tecnologiche proposte.
Infine, a livello più operativo, gli ostacoli maggiori sono la complessità delle procedure di gara e pesantezza degli adempimenti amministrativi in caso di esecuzione del servizio/fornitura per i partner tecnologici, seguiti dalle tempistiche di pagamento, dai cambiamenti imprevisti al piano di lavoro e dalle tempistiche per le verifiche di conformità. L’esigenza è di digitalizzare i processi, non limitandosi a una semplice dematerializzazione di quelli attuali.
Le proposte di Anitec Assinform
Le evidenze raccolte costituiscono una base di riflessione oggettiva e puntuale per la definizione di nuove misure e interventi che ne migliorino tanto le tempistiche che l’efficacia, valorizzando il ruolo della domanda pubblica quale strumento di politica industriale.
La ricerca vuole contribuire attraverso alcune proposte concrete al dibattito in corso sulla digitalizzazione del procurement, a partire dai 5 pilastri di intervento identificati da Anitec-Assinform che sono alla base di ogni possibile sviluppo del settore: semplificazione, regolazione, governance, appalti innovativi e competenze digitali. Cruciale per affrontare la sfida della digitale della PA è il tema della “qualificazione delle stazioni appaltanti” e della “professionalizzazione del procurement”, cogliendo anche l’occasione della riforma della PA prevista dal Pnrr e che dovrebbe consentire di immettere nella PA nuove risorse umane specializzate anche nel settore Ict.
In sintesi, le proposte illustrate nella ricerca per un procurement più “digital-driven” sono:
- Prevedere una normativa specifica per il procurement Ict e un contesto più favorevole per migliorare il dialogo tra gli attori del procurement Ict;
- Adottare un nuovo modello di demand management per migliorare la pianificazione e la programmazione dei progetti Ict;
- Realizzare banche dati e interoperabilità per velocizzare i processi dalla gara all’affidamento;
- Creare una o più centrali di committenza con maggiori competenze specifiche per l’Ict sia in fase di planning che di execution;
- Accompagnare e supportare le Pmi e le startup innovative con azioni di capacity building di sistema.
L’intervento del ministro Brunetta
Il ministro della PA, Renato Brunetta, ha evidenziato – in linea con quanto emerso dal rapporto – la necessità di spinge su una maggiore flessibilità nella programmazione di acquisti tecnologici; una condivisione dei dati tra le stazioni appaltanti al fine di velocizzare il processo dall’affidamento alla definizione del contratto; l’aumento di competenza nel project management.
“Serve innanzitutto un’autocritica, nostra e vostra”, ha affermato il ministro. “Molti errori sono stati commessi in passato dalla Pubblica amministrazione, ma anche dai nostri fornitori. Fin dagli anni Novanta tutte le amministrazioni si sono impegnate nel processo di acquisto della tecnologia. Ma l’approccio della PA è apparso simile a quello di una partita di ragazzini che corrono tutti dietro la palla e si spompano rapidamente. Senza strategia, senza schemi, senza programmazione. Unico obiettivo è la palla, l’affare: vendere e comprare. Il nostro goal è stato per anni quello di riuscire a spendere il budget. Non è andata bene. Questo sistema, necessariamente debole, è stato messo a dura prova dalla pandemia. Anche voi vi siete rivolti alla Pa più come a un cliente da sfruttare che a un partner paritario. Adesso, con il governo Draghi, con il Next Generation Eu, con il Pnrr, abbiamo l’occasione per cambiare tutto”.
“Il Procurement Ict – ha continuato Brunetta – è un elemento strategico di politica industriale. La programmazione della domanda di tecnologia da parte della Pubblica amministrazione determina ricadute positive nel settore delle imprese tecnologiche del Paese e dell’Europa, sprona le aziende a sviluppare competenze oggi necessarie per la trasformazione digitale della Pa e anche per la transizione ecologica. Questo strumento ha necessità di correre veloce, come corre veloce la tecnologia e come corrono veloci i fondi del Pnrr”.
Serve, dunque, “un’alleanza tra la Pa e la sua domanda, il suo procurement, e il mondo delle imprese. Basta correre tutti dietro la palla, infantilisticamente. Perché una partita sia bella bisogna che le due squadre giochino bene. Io voglio vedere una partita bella. Servono efficienti e intelligenti schemi di gioco. Ne trarremo tutti vantaggio”.
“Siamo consapevoli della fatica che ancora oggi si fa nell’utilizzo da parte di amministrazioni di documenti digitali e fascicoli informatici come modalità ordinaria di gestione del procedimento amministrativo”.
“Esiste ancora un freno all’uso della tecnologia – ha sottolineato il ministro – e non basta immaginare e realizzare procedure telematiche per gli acquisti. Occorre fare sì che vengano utilizzate da tutte le amministrazioni. Per raggiungere questo obiettivo è fondamentale la formazione, che insieme a Formez e Snasto rilanciando con forza e dedizione. Soprattutto formazione della dirigenza responsabile di innescare i processi di cambiamento e del cambio di mentalità nel rapporto tra lavoro e uso della tecnologia. Abbiamo a disposizione quasi un miliardo in cinque anni per formare i 3,2 milioni di dipendenti pubblici. Partiremo proprio dalla formazione digitale”.
“Nel vostro report toccate un tema a me caro, l’innovazione. Come sottolineate, ‘il Codice dovrebbe individuare percorsi privilegiati per i fornitori che innovano e che presentano elevati livelli di specializzazione’. Lo credo anche io”.
Oltre all’approvvigionamento tradizionale, ci sono metodi di acquisto che incoraggiano le amministrazioni a richiedere direttamente l’innovazione, sotto forma di beni e servizi innovativi o di ricerca e sviluppo, gli appalti pubblici innovativi. In una fase economica caratterizzata da scarsità di risorse disponibili, la domanda di innovazione può contribuire a migliorare la fornitura di servizi pubblici utilizzando meno risorse, affrontando allo stesso tempo sfide sociali complesse, guidando il processo di cambiamento tecnologico anche verso obiettivi socialmente condivisi. Gli appalti pubblici innovativi possono essere un catalizzatore per l’innovazione delle città”.
“Ieri, nel disegno di legge sulla concorrenza, in Consiglio dei ministri abbiamo approvato anche una delega per semplificare e razionalizzare i controlli sulle imprese. Tutti legittimi, ma spesso caratterizzati da un’insopportabile ossessività, quasi a voler vessare il mondo delle imprese”.
“Ora invertiamo la rotta. Prima di ogni controllo ci sarà una telefonata per programmarlo, specificarne la natura, individuarne i contenuti e i documenti necessari, i giorni in cui arriverà, le risorse umane di cui avrà bisogno. Non ci saranno divise o mitragliette in vista. I controlli avverranno nel rispetto reciproco. Poche parole: civiltà, gentilezza e cortesia”.
