“Più che paventare rischi nuovi, occorre chiedersi se la nuova direttiva risponda efficacemente ad esigenze già avvertite: assicurare regole del gioco equilibrate, garantire una tutela adeguata ai soggetti deboli senza ingessare il business; contrastare pratiche di dumping regolamentare coltivate alla luce del sole da Stati che ne fanno un driver di sviluppo; assicurare la diversità culturale senza cadere nella trappola del protezionismo; offrire un impianto normativo capace di reggere alle sfide poste da un progresso tecnologico rapidissimo…”. Avvocato internazionalmente riconosciuto tra i maggiori esperti del mercato dei media, socio della studio legale Portolano Cavallo, Ernesto Apa tira i fili del complesso percorso che ha portato alla fine di aprile al giro di boa sulla direttiva attesa da anni.
La direttiva Avms, dopo l’accordo politico di fine aprile tra Commissione, Consiglio e Parlamento Ue, si sta avvicinando al traguardo. Quali sono i fattori che hanno messo d’accordo?
Ѐ stata una negoziazione lunga e complessa: numerosi triloghi (incontri tra Commissione, Parlamento e Consiglio) sono stati necessari e l’equilibrio è stato raggiunto per effetto di reciproche concessioni, come sempre avviene nelle trattative. Ad esempio, il Parlamento ha compreso che il Consiglio non avrebbe cambiato posizione sull’articolo 13: il Parlamento chiedeva che la possibilità, per lo Stato in cui viene distribuito un servizio basato all’estero, di imporre al provider di finanziare la produzione di contenuti europei si applicasse solo ai fornitori di servizi a richiesta (VoD), mentre il Consiglio ha insistito per l’estensione anche ai broadcaster. Allo stesso modo, il Consiglio ha tenuto conto delle preoccupazioni del Parlamento circa il rischio che parti terze inseriscano contenuti nel segnale, sfuggendo alla responsabilità editoriale. Quanto alle piattaforme di videosharing, il Consiglio da un lato è riuscito a far passare l’armonizzazione minima (mentre la Commissione aveva proposto che fosse massima), dall’altro ha ceduto alle ragioni del Parlamento e della Commissione su vari altri aspetti.
Tra l’altro va segnalato che c’è una forte consonanza tra le soluzioni recepite dall’accordo di fine aprile e le posizioni espresse dal Governo italiano già nel working paper del 2 febbraio 2017, alla cui redazione aveva partecipato Bruno Zambardino, che poi è stato uno dei negoziatori italiani, come esperto delegato della DG cinema del Mibact.
Quali sono le forze in campo europeo che si confrontano, o meglio si scontrano, su questo tema?
Gli attori in campo sono molti. Da un lato c’è la dialettica tra le istituzioni europee, di cui ho parlato prima. Poi ci sono i blocchi costituiti da Stati, che si coagulano intorno ad interessi comuni. Ad esempio, il Regno Unito, i Paesi Bassi, il Lussemburgo, l’Irlanda e altri sono strenui sostenitori di un assetto normativo che consenta loro di ridurre al minimo il “carico regolatorio” che grava sugli operatori, non hanno condiviso le modifiche che sono state apportate alla disciplina delle piattaforme di videosharing (preferivano l’impostazione iniziale della Commissione), erano contrari all’art. 13 che ho citato poc’anzi, etc. Invece Italia, Francia, Germania, Austria, Polonia e altri paesi sono favorevoli al rafforzamento degli obblighi a carico delle piattaforme di videosharing, all’aumento degli investimenti in opere europee indipendenti e alla “mitigazione” del principio del paese d’origine introdotta all’art. 13.
Infine c’è il confronto tra gli operatori: i broadcaster televisivi, sottoposti a regole più stringenti e invasive, i fornitori di servizi di media on demand, meno regolati, e le piattaforme di videosharing, che oggi non sono sottoposte ad alcuna disciplina specifica (con l’eccezione della Direttiva e-Commerce), ma soggette solo a normative generali (privacy, tutela dei consumatori, norme penali, etc.).
Chi avvantaggia di più, la nuova regolamentazione? E chi di meno?
Non mi sembra che ci siano vincitori e sconfitti. I broadcaster ottengono maggiore flessibilità in alcuni ambiti (si pensi ai tetti di affollamento pubblicitario), ma sicuramente speravano in un più deciso cambio di paradigma. I fornitori di servizi on demand vengono assoggettati a nuovi obblighi, che restano comunque più leggeri di quelli previsti per le emittenti televisive. Le piattaforme di videosharing vengono per la prima volte attratte nell’ambito della regolazione, ma ancora in ambiti piuttosto circoscritti.
Quali potrebbero essere gli effetti collaterali indesiderati da preventivare? Quali ostacoli sono prevedibili, e come aggirarli?
Più che paventare rischi nuovi, forse occorre chiedersi se la nuova direttiva risponda efficacemente ad esigenze già avvertite: assicurare regole del gioco equilibrate, che non avvantaggino alcuni player a discapito di altri; garantire una tutela adeguata ai soggetti deboli senza ingessare il business con vincoli sproporzionati; contrastare pratiche di dumping regolamentare coltivate alla luce del sole da Stati che ne fanno un driver di sviluppo; assicurare la diversità culturale senza cadere nella trappola del protezionismo; offrire un impianto normativo capace di reggere alle sfide poste da un progresso tecnologico rapidissimo.
Si chiede agli Over the top di investire nelle produzioni locali: si prevede sia la modalità “diretta” che quella “indiretta” a un fondo nazionale ad hoc: qual è il modello più efficace?
In primo luogo, va evidenziato che gli obblighi di investimento non graveranno su tutti gli OTT, ma solo su quelli riconducibili alla definizione di fornitore di servizi di media audiovisivi (ad esempio Netflix, Amazon, iTunes). Invece, gli OTT qualificabili come piattaforme di videosharing, ad esempio YouTube, non saranno soggetti ad obblighi di investimento. Fatta questa precisazione, tra le due modalità l’investimento diretto mi sembra di gran lunga più rispettoso della libertà editoriale ed economica degli operatori, libertà che già subisce una severa compressione nei paesi che, come Francia e Italia, si sono avvalsi della facoltà di introdurre obblighi più stringenti rispetto a quelli previsti dalla direttiva. La direttiva, peraltro, si premura di precisare che eventuali obblighi di contribuzione da parte di soggetti stabiliti in un altro Stato dovranno confrontarsi con i requisiti che si applicano nel paese di stabilimento, in modo da evitare forme di “doppia imposizione”.
L’Italia si è “portata avanti” con la legge Franceschini: ma la direttiva europea sembra esigere di più, dalle piattaforme digitali?
Effettivamente l’Italia ha anticipato alcune mosse dell’Unione europea. Il decreto Franceschini del 7 dicembre 2017 prevede, per i fornitori di servizi a richiesta, obblighi di destinare a opere europee almeno il 30% del proprio catalogo. La proposta originaria della Commissione prevedeva una quota del 20%, ma i negoziati hanno condotto a un aumento di tale percentuale al 30%, in linea con l’approccio italiano. Anche in relazione alle quote di investimento il legislatore italiano ha precorso la modifica della disciplina europea, che affida agli Stati il potere di prevedere obblighi di contribuzione, sia in forma diretta sia in forma indiretta, ai soggetti stabiliti in altri paesi europei che nondimeno offrono i loro servizi a utenti residenti in Italia. Le piattaforme di videosharing invece restano fuori dal decreto Franceschini, ma questo non può essere considerato un difetto: il decreto si occupa di sostegno alla produzione audiovisiva, tema rispetto al quale neanche la direttiva impone obblighi alle piattaforme.
Purtroppo, a mio avviso, il decreto Franceschini ha mutuato dalla direttiva (e dall’ordinamento francese, al quale è dichiaratamente ispirato) solo gli obblighi, senza ricalcarne gli strumenti di flessibilità. Ad esempio, in Francia l’obbligo di investire nel cinema francese si applica solo ai canali che trasmettano più di 52 film all’anno, mentre da noi, se i regolamenti attuativi non appresteranno auspicabili correttivi, tale obbligo graverà anche su emittenti che non hanno mai trasmesso film, salva la possibilità di chiedere deroghe (che però puntualmente suscitano polemiche, ricorsi alla giustizia amministrativa e persino campagne di stampa).
E’ di questi giorni la notizia che la Francia, campione dell’”eccezione culturale”, sta promuovendo un’alleanza (The Alliance, promossa da France Televisions, ma ci dovrebbe essere dentro anche RAI e ZDF, ndr) di player europei per arginare Netflix: iniziative del genere come si articolano con la (futura) direttiva Ue?
L’obiettivo della nuova normativa è quello di promuovere la valorizzazione delle produzioni europee e tali iniziative mi sembrano coerenti con questo obiettivo. La capacità di competere sul piano della qualità e di intercettare i gusti del pubblico però non dipende dalle norme: le leggi possono creare condizioni propizie perché l’iniziativa economica si dispieghi in un mercato vivace o, al contrario, possono creare ostacoli e lacciuoli che ingessano l’economia. Però, alla fine, vince chi è più bravo.
