Su Il Sole24Ore del 20 luglio, il Commissario Agcom Antonio Nicita ha avanzato la proposta di istituire, nella prossima analisi di mercato, un meccanismo di compensazione “di mercato” per salvaguardare investimenti pubblici in banda ultralarga e concorrenza “non opportunistica” nelle aree bianche (cosiddette aree C e D) oggetto di tre bandi pubblici del Piano BUL del governo. L’idea ha suscitato interesse presso vari stakeholders e per tale ragione, sebbene si tratti ancora di una proposta preliminare che lo stesso Nicita si ripromette di rivolgere alla stessa Autorità, abbiamo chiesto al Commissario di illustrare in maggior dettaglio il contenuto di questa proposta. “Se vuole davvero tutti i dettagli della proposta – dice il Commissario – conviene che i lettori dedichino qualche minuto per la lettura di tutti i passaggi. Non sarà un’intervista breve”.
Affare fatto. Professor Nicita, innanzitutto, da dove nasce questa proposta e perché ritiene utile avanzarla nell’imminente analisi di mercato 2018-2020?
L’analisi di mercato dovrà necessariamente tener conto delle novità che riguardano il territorio italiano con riferimento al piano Bul, ai cluster geografici, all’entrata di nuovi soggetti pienamente infrastrutturati e wholesale only, ai risultati dei bandi di gara Infratel. La regolazione deve puntare a soddisfare finalità pro-concorrenziali e di accesso dell’utenza ma anche risultati ottimali in termini di social welfare, cioè di ottimo sociale aggregato delle risorse impiegate e l’impatto sui prezzi all’ingrosso e al dettaglio. In questo quadro, esiste il tema di evitare usi distorti di risorse pubbliche e private nelle aree C e D. Ed è un tema nuovo.
In cosa consiste questa novità?
Le aree a fallimento di mercato sono state interessate da interventi pubblici, dopo una serie di consultazioni, in conformità con le linee guida e gli orientamenti della Commissione. I bandi di gara, approvati anche da Agcom, oltre che dalla Commissione europea, sono stati disegnati in funzione di un uso efficiente delle risorse pubbliche parametrate su obiettivi di qualità e di copertura dei servizi di interesse economico generale nonché sui piani di investimento dichiarati dagli operatori esistenti. Ne consegue che modifiche a tali piani comportano distorsione nell’uso di risorse pubbliche e private.
Si riferisce al cambiamento di rotta di Tim e all’apertura dell’istruttoria antitrust?
Sicuramente, ma il discorso è più generale e in qualche misura anche indipendente dalla specifica vicenda sulla quale si esprimerà l’Agcm. Lascerei da parte di proposito il caso di un’impresa esistente, dominante sul mercato nazionale nelle aree A, B, C e D, che, non avendo vinto i bandi, possa poi decidere di investire nelle aree a fallimento di mercato con margini ridotti o negativi con il solo fine di ostacolare il vincitore dei bandi. Consideriamo invece un caso ipotetico.
Cosa accade in questo caso ipotetico?
Immaginiamo che, successivamente all’aggiudicazione dei bandi, appaia all’orizzonte un’impresa nuova di zecca, chiamiamola TelecomX. Questa impresa decide di investire con una propria infrastruttura indipendente (end to end) nelle aree C e D o in un loro sottoinsieme. Essendo un’area a fallimento di mercato, è probabile che la duplicazione dell’infrastruttura da parte dell’impresa TelecomX sia tale da limitarsi ai segmenti geografici più remunerativi. Lo scenario allora è evidente. La nuova impresa contenderà, all’impresa che ha vinto i bandi per realizzare un’infrastruttura finanziata con fondi pubblici, una parte della domanda potenziale che insiste sulla medesima area, con ciò incrementando il costo-opportunità dell’investimento pubblico.
Come incrementa questo costo-opportunità?
La concorrenza infrastrutturale ex-post, da parte dell’impresa telecomX, finisce per generare una distorsione delle risorse pubbliche impiegate ex-ante, in quanto per conseguire l’equilibrio atteso dall’investimento pubblico sarà necessario attingere a nuove risorse (non è possibile operare con aumento di prezzi wholesale perché ciò spiazzerebbe la domanda e comprometterebbe la penetrazione attesa). Di qui il paradosso, a lungo studiato, tra gli altri, dall’economista Mark Armstrong, in un articolo pubblicato nel lontano 2001 sull’American Economic Review (dal titolo “Access Pricing, Bypass, and Universal Service), che ha influenzato i modelli di regolazione in molte industrie a rete rispetto al tema dei fallimenti di mercato.
Sta per svelarci il paradosso di Armstrong…
E’ il paradosso per il quale l’introduzione della piena concorrenza infrastrutturale ex-post in aree a fallimento di mercato (nelle quali sia stata preliminarmente finanziata con fondi pubblici un’altra infrastruttura) genera un eccesso di investimenti pubblici e privati rispetto alla domanda potenzialmente servibile. La concorrenza ex-post aumenta il costo-opportunità pubblico e sociale di realizzare un’infrastruttura: è come se, detta male, servissero più soldi pubblici per coprire in modo efficiente un’area che si rivela ex-post più ristretta (quella, cioè, non coperta dal nuovo entrante).
Come si può risolvere il paradosso?
Secondo Armstrong (e molti altri economisti che ne hanno esteso il modello), per ripristinare l’efficienza, ci sono due modi. O si determina un monopolio legale, con un modello di concorrenza per il mercato, impedendo quindi l’entrata ex-post; oppure, se l’entrata è liberalizzata, si deve introdurre, implicitamente, un ‘costo di entrata’ nell’area, nella forma di un obbligo, posto in capo al nuovo entrante ex-post, di compensare in tutto o in parte il maggior costo subito dal soggetto incaricato di realizzare l’infrastruttura con fondi pubblici.
Non si rischia così di scoraggiare la concorrenza infrastrutturale?
No se la compensazione è ben disegnata e per esserlo deve essere tale da non impedire l’ingresso di un entrante efficiente, i cui margini residuali, dopo la compensazione, siano comunque sostenibili sul mercato. La compensazione deve essere disegnata in modo tale da scoraggiare l’entrata opportunistica, il cosiddetto cream skimming per il quale l’entrante seleziona solo i segmenti geografici più remunerativi. Se, nonostante la compensazione, al nuovo entrante conviene comunque entrare, vorrà dire che quell’area, alle nuove condizioni economiche, sarà tale da sopportare una duplicazione parziale dell’infrastruttura e di garantire, ciononostante, gli obiettivi di copertura per l’intera area.
E se invece l’obbligo di compensazione riducesse gli incentivi all’entrata?
Vorrà dire che, in quel caso, l’entrata ex-post sarebbe stata opportunistica e inefficiente e che il meccanismo di compensazione avrebbe reintrodotto l’equilibrio efficiente sul mercato e i corretti incentivi agli investimenti. Verrebbero evitate distorsioni nell’impiego di risorse pubbliche e private e conseguenti maggiori costi per gli utenti finali.
Sembra l’uovo di Colombo, in effetti. Ma passando dall’ipotesi teorica al caso reale, viene da chiedersi come mai un simile rimedio non sia stato già previsto in passato.
In molte industrie a rete esistono meccanismi simili, in alcuni casi legati non alla realizzazione di investimenti ma all’erogazione del servizio universale. Ma a ben vedere il meccanismo presenta molte analogie ed è previsto in numerose direttive europee. Il principio economico e gli obiettivi di benessere sociale che si intendono tutelare sono i medesimi: rispettare le finalità dell’intervento pubblico in contesti di fallimento di mercato, ponendoli al riparo dalla concorrenza opportunistica.
Tornando al caso dei bandi Bul, il meccanismo che lei propone sarebbe retroattivo? E in questo caso non avrebbe dovuto essere chiarito prima dei bandi?
Sì, sarebbe retroattivo, anche se non ritengo corretto usare questo termine, e no, non avrebbe dovuto esser chiarito prima perché si tratterebbe di un rimedio regolatorio ex-post, atipico, del tutto slegato dalle dichiarazioni degli operatori in sede di consultazione per la definizione dei bandi BUL. E quindi anche indipendente da ciò che TIM poteva o non poteva fare, tema sul quale sta indagando anche l’Antitrust. Si tratta di un classico rimedio regolatorio ex-post, per quanto atipico. Per questo ho preferito descriverle il caso teorico di una nuova impresa che investa nelle aree a fallimento di mercato in un qualunque momento successivo all’aggiudicazione dei bandi.
Nel caso concreto, quello in cui Tim decide di realizzare nuovi investimenti in concorrenza con Open Fiber nelle aree C e D, come funzionerebbe la sua proposta?
Questo lo vedremo a valle della decisione antitrust e ove questa proposta dovesse prender corpo, al punto da essere inserita in una consultazione pubblica. In ogni caso, questa proposta vale per un qualunque soggetto che in qualunque momento futuro decida di realizzare investimenti infrastrutturali autonomi nelle aree C e D, in concorrenza diretta con quelli finanziati dai bandi BUL. Secondo il meccanismo di compensazione ideato da Armstrong, se TIM fosse legittimata a realizzare quel tipo di investimenti, anche in futuro, nelle aree C e D, essa dovrebbe compensare in tutto o in parte Open Fiber per il maggior costo-opportunità generato, secondo i parametri fissati dal regolatore.
E per gli operatori che richiedono accesso alle infrastrutture?
Nessuna compensazione sarebbe invece dovuta dagli altri operatori che chiedano accesso wholesale alle infrastrutture. Solo il soggetto che fa il bypass infrastrutturale (la nostra impresa TelecomX) è chiamato alla compensazione.
Fin qui tutto chiaro. Ma ci resta il dubbio di capire per quale ragione un tale meccanismo non sia stato già previsto dagli orientamenti della commissione europea sugli aiuti di stato per gli investimenti Nga…
Vedo due ragioni. La prima è che il caso di una duplicazione infrastrutturale in un’area a fallimento di mercato, nella quale una infrastruttura sia finanziata da fondi pubblici, appare, di primo acchito, del tutto irrazionale. Non è un caso che, per la vicenda italiana, se ne stia occupando l’antitrust. Non deve quindi meravigliare se questo tipo di rimedio non è stato finora esplicitato.
E la seconda ?
La seconda è fattuale: i casi in cui il titolare di aiuti di stato non sia l’operatore incumbent è stato fin qui alquanto raro. Quando però l’incumbent perde le gare può avere l’incentivo, anche in un periodo successivo a quello relativo agli impegni di investimento dichiarati, a realizzare comportamenti di cream skimming nelle aree a fallimento di mercato. Se la ragione è meramente economica o dettata invece da strategie abusive escludenti andrà accertato nel caso specifico. Ciò che la proposta di un meccanismo di compensazione introduce è un rimedio ex-post che consente solo l’entrata efficiente e inibisce l’entrata inefficiente. Rendendo peraltro immediatamente evidente il caso in cui a duplicare l’infrastruttura sia l’impresa dominante, su scala nazionale, per esclusive finalità anti-competitive.
